Budżet na 2027 r.: prawie bilion złotych ma być w kasie, ale przygniatająca większość pieniędzy została już… „wydana”. Czy rząd ma jeszcze czym rządzić?

W przyszłym roku wydatki państwa mają zbliżyć się do biliona złotych, czyli będą niemal o połowę wyższe niż w 2023 roku. A minister finansów ma coraz bardziej związane ręce. Emerytury, świadczenia społeczne, ochrona zdrowia, zbrojenia, odsetki od długu – to wydatki sztywne, nie do ruszenia, które na dodatek trzeba wciąż waloryzować. To paradoks: im większym budżetem dysponuje rząd, tym mniej swobody może mieć w jego kształtowaniu. Budżet wydatków na 2027 r. w niemal 80% był zaplanowany, zanim ktokolwiek zaczął go pisać. Co to dla nas oznacza?

Jeszcze w 2023 roku wydatki budżetu państwa wyniosły niespełna 660 mld zł. W projekcie na 2027 rok, którym zajmuje się właśnie Sejm, zapisano już 977,6 mld zł. To wzrost o niemal 318 mld zł, czyli o 48% w ciągu zaledwie czterech lat! Część tego wzrostu wynika z inflacji, rosnących wynagrodzeń i zwiększania skali gospodarki. Ale nawet po uwzględnieniu tych czynników trudno nie zauważyć, że państwo dysponuje dziś znacznie większymi nominalnie pieniędzmi niż kilka lat temu.

Świadczy o tym choćby przesuwający się wciąż tzw. Dzień Wolności Podatkowej, czyli wyliczany przez Centrum im. Adama Smitha dzień w roku, w którym statystycznie przestajemy pracować na państwo (czyli na zapłacenie podatków), a zaczynamy pracować na siebie. Dzień Wolności Podatkowej przypadł w tym roku dopiero 9 lipca, czyli aż 18 dni później niż w 2023 r. — to najpóźniejszy termin w historii jego wyliczeń w Polsce.

Czy jednak wraz ze wzrostem budżetu rosną również możliwości prowadzenia przez państwo polityki gospodarczej? Tak być powinno: większy budżet na 2027 r. powinien dać większe możliwości kształtowania przyszłości Polski. Niestety, tak nie jest. Duża część publicznych pieniędzy ma już z góry określone przeznaczenie. Ograniczenie tych wydatków wymagałoby zmian prawa lub renegocjacji umów. Zobowiązania państwa są często wieloletnie i „nie do ruszenia”. Problem rodzi się wtedy, gdy ta część „nie do ruszenia” zaczyna niebezpiecznie dominować. W tej sytuacji właśnie się znaleźliśmy.

Podczas czwartkowej debaty w Sejmie nad projektem budżetu na 2027 rok minister finansów Andrzej Domański zwrócił uwagę na wysoki udział wydatków sztywnych, których nie da się ruszyć. A budżet ma finansować nie tylko bieżące zobowiązania państwa, ale również inwestycje budujące przyszłą konkurencyjność gospodarki. Jak pogodzić te dwa cele? Ile pieniędzy z niemal biliona złotych pozostaje do dyspozycji rządu, a ile jest wydawanych „na autopilocie”? 

Minister finansów: nie wszystko zależy od nas

„Dzisiaj gospodarka silna musi być innowacyjna, produktywna, odporna i przede wszystkim bezpieczna” – przekonywał w czwartek w Sejmie minister finansów Andrzej Domański. Zapewniał, że rząd chce nie tylko finansować bieżące potrzeby państwa, ale też inwestować w przewagi konkurencyjne Polski na kolejne dekady. Problem w tym, że realizacja takiej wizji wymaga pieniędzy, którymi można swobodnie dysponować. A tych może być znacznie mniej, niż sugeruje imponująca kwota niemal biliona złotych zaplanowanych wydatków.

Minister sam zwrócił uwagę na ograniczenia. Utrzymywanie się wysokiego deficytu budżetowego tłumaczył finansowaniem bezpieczeństwa, wysokim udziałem wydatków sztywnych oraz rosnącymi kosztami obsługi długu publicznego. Część pieniędzy państwo musi wydawać na podstawie obowiązujących ustaw, część na realizację wieloletnich zobowiązań, a część na cele, z których trudno zrezygnować ze względu na bezpieczeństwo kraju. To oznacza, że pole manewru ministra finansów w kolejnym budżecie jest znacznie węższe, niż mogłoby się wydawać.

Niemal równocześnie z debatą sejmową rozgorzał spór Ministerstwa Finansów z nową Radą Fiskalną, niezależną instytucją powołaną dwa lata temu do oceny polityki budżetowej rządu. Rada Fiskalna zwraca uwagę na problem wykraczający poza sam rok 2027: utrzymującą się nierównowagę finansów publicznych i potrzebę przygotowania wiarygodnego planu jej ograniczania. Przewodniczący Rady Sławomir Dudek podkreślał ostatnio w rozmowie z dziennikiem „Rzeczpospolita”, że wzrost wydatków obronnych odpowiada tylko za około jedną czwartą zwiększenia wydatków publicznych od 2021 roku.

To istotny argument w dyskusji, czy obecne problemy budżetu można tłumaczyć przede wszystkim koniecznością finansowania bezpieczeństwa związanego z działaniami Rosji? Czy w ciągu ostatnich kilku lat zwiększała się część budżetu, której przeznaczenie jest „sztywne” i rząd nie ma na nie wpływu? Żeby to sprawdzić, warto zajrzeć głębiej do struktury wydatków państwa i porównać ją z poprzednimi latami.

XTB: budżet na 2027 r. w ponad 80% był rozdysponowany jeszcze… przed jego stworzeniem

Jak duża część z niemal biliona złotych wydatków budżetowych jest już z góry rozdysponowana? Według szacunków Michała Stajniaka, analityka XTB, ponad 80% wydatków budżetowych wynika z „automatyzmów ustawowych, programów społecznych lub zobowiązań obronnych”. To oznacza, że większość pieniędzy jest przypisana do konkretnych celów, zanim jeszcze rozpocznie się polityczna dyskusja o nowych wydatkach.

Przykładem jest ochrona zdrowia. Na 2027 rok zaplanowano tu 274,1 mld zł, czyli o 26,3 mld zł więcej niż w tym roku. Analityk XTB zauważa jednak, że nie jest to wyraz szczególnej hojności rządu. To ustawa nakazuje rządowi przeznaczać na ochronę zdrowia co najmniej 7% PKB sprzed dwóch lat. Według wyliczeń XTB ustawowe minimum na 2027 rok wynosi około 273,9 mld zł. Praktycznie cała kwota nakładów na zdrowie wynika z ustawowego mechanizmu.

Ciekawy jest przykład Narodowego Funduszu Zdrowia. Dotacja z budżetu państwa dla NFZ ma wzrosnąć z 26 mld zł w 2026 roku do 41,5 mld zł w 2027 roku, czyli o niemal 60%. To pokazuje, że finansowanie ochrony zdrowia wymaga coraz większego wsparcia z ogólnych dochodów podatkowych, a nie tylko ze składek zdrowotnych. Państwo musi znaleźć kilkanaście miliardów złotych na utrzymanie NFZ, zanim zdecyduje o finansowaniu nowych projektów. Taka dotacja nie jest obowiązkiem ustawowym, ale jej ograniczenie mogłoby oznaczać katastrofę ochrony zdrowia.

Podobny mechanizm działa w przypadku świadczeń społecznych. W projekcie budżetu na 2027 rok zapisano 60,8 mld zł na program Rodzina 800+, a także 32,1 mld zł na trzynaste i czternaste emerytury, ok. 19 mld zł na waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych oraz 12,6 mld zł na świadczenie wspierające. Dochodzą pieniądze na program Aktywny Rodzic i rentę wdowią.

Każde z tych rozwiązań ma odrębne podstawy prawne, a część wydatków rośnie automatycznie wraz z liczbą uprawnionych lub wysokością świadczeń.  Rząd może zmienić przepisy, ale dopóki tego nie zrobi, musi zapewnić finansowanie. Co więcej, nawet po zmianie przepisów, oszczędności niekoniecznie pojawiłyby się natychmiast.

Osobną kategorią są wydatki obronne. Na bezpieczeństwo militarne zaplanowano w 2027 roku 198,1 mld zł, z czego 66,4 mld zł ma pochodzić z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, znajdującego się poza budżetem państwa. Ograniczenia wynikają nie tylko z przepisów, ale również z wieloletnich kontraktów, harmonogramów dostaw i zobowiązań międzynarodowych.

Dlatego nie można traktować całych nakładów obronnych jako formalnie sztywnych, ale trudno wyobrazić sobie ich swobodne przesuwanie na inne cele z roku na rok. W dodatku przy obliczaniu udziału wydatków sztywnych trzeba uważać, by nie mieszać wydatków samego budżetu państwa z nakładami finansowanymi przez fundusze pozabudżetowe.

Wniosek? Budżet państwa nie przypomina portfela, z którego minister finansów może dowolnie wyjmować pieniądze i przekładać je między przegródkami. Bardziej przypomina skomplikowany system zobowiązań, z których część wynika z ustaw, część z zawartych wcześniej umów, a część z konieczności utrzymania podstawowych funkcji państwa. W przyszłorocznym budżecie tak naprawdę rząd może przesuwać niewiele pieniędzy. Czy jednak ta swoboda zmniejszała się w ostatnich latach, czy pozostaje na podobnym poziomie?

Od 2023 wydatki urosły o niemal połowę. A ile swobody wydawania pieniędzy ubyło?

Jeszcze w 2023 roku wydatki budżetu wyniosły około 660 mld zł. Cztery lata później, według projektu omawianego w Sejmie, mają sięgnąć 977,6 mld zł. To nominalny wzrost o niemal 318 mld zł, czyli o 48%. Trudno o bardziej wymowny obraz zwiększającej się skali finansów państwa. Ale ta różnica nie oznacza, że minister finansów otrzymał do dyspozycji dodatkowe 318 mld zł, które może przeznaczyć na dowolnie wybrane cele. W tym czasie rosły ceny, wynagrodzenia, koszty funkcjonowania instytucji publicznych, a także zobowiązania wynikające z obowiązujących przepisów.

Spójrzmy na świadczenia społeczne. Program 500+, który w 2023 roku kosztował około 40 mld zł, od początku 2024 roku funkcjonuje jako 800+. Budżet na 2027 r. na jego finansowanie przewiduje 60,8 mld zł. To wydatek, którego wysokość zależy przede wszystkim od liczby uprawnionych dzieci i ustawowo określonej kwoty świadczenia. Do tego doszły kolejne rozwiązania, takie jak Aktywny Rodzic czy renta wdowia, której zasady przewidują zwiększenie udziału drugiego świadczenia od stycznia 2027 roku z 15% do 25%.

Raz wprowadzone programy tworzą zobowiązania na następne lata. Nie trzeba co roku podejmować decyzji o ich uruchomieniu, ale trzeba co roku znaleźć pieniądze na ich finansowanie. Większość tego typu obciążeń to „zasługa” rządów Zjednoczonej Prawicy, ale i koalicja rządowa Donalda Tuska dołożyła do tych sztywnych obciążeń swoje trzy grosze (np. babciowe).

ZOBACZ WIDEOFELIETON:

Jeszcze wyraźniej ten mechanizm widać w ochronie zdrowia. Państwo zobowiązało się do systematycznego zwiększania nakładów zgodnie z ustawowym harmonogramem. W projekcie na 2027 rok mają one wynieść 274,1 mld zł, o 26,3 mld zł więcej niż w 2026 roku. Jednocześnie dotacja budżetowa dla NFZ ma wzrosnąć o 15,5 mld zł, do 41,5 mld zł. Oznacza to, że rosnąca część pieniędzy podatników będzie potrzebna do uzupełniania finansowania systemu ochrony zdrowia. I nie pójdzie na inwestycje. Ustawowe mechanizmy i koszty funkcjonowania NFZ ograniczają swobodę ustalania innych wydatków.

Do tego dochodzi obronność. W 2023 roku Polska rozpoczęła okres szczególnie intensywnego zwiększania nakładów wojskowych, a kolejne lata przyniosły nowe kontrakty i zobowiązania. Budżet na 2027 r. przewiduje na obronę narodową 198,1 mld zł, czyli 4,51% PKB, łącznie z wydatkami Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. W przeciwieństwie do świadczeń społecznych nie są to w całości wydatki automatycznie wynikające z indywidualnych uprawnień obywateli. Jednak podpisane kontrakty, harmonogramy dostaw i wieloletnie programy modernizacyjne sprawiają, że trudno szybko zmieniać przeznaczenie pieniędzy.

W ciągu kilku lat nałożyły się na siebie trzy procesy: zwiększanie wartości istniejących świadczeń, wprowadzanie nowych zobowiązań społecznych oraz wzrost kosztów bezpieczeństwa i usług publicznych. Każdy z nich ma inne uzasadnienie, ale wszystkie wpływają na możliwości finansowe państwa. Nowe zobowiązanie podjęte w jednym roku staje się częścią rachunku, który trzeba zapłacić w następnym. To właśnie dlatego budżet – choć szybko rośnie – nie daje ministrowi finansów proporcjonalnie większej swobody.

Czy jednak oznacza to, że udział wydatków sztywnych rzeczywiście zwiększył się między rokiem 2023 a 2027? Część wydatków rosła wolniej od całego budżetu, część szybciej, a dodatkowo zmieniały się zasady finansowania poszczególnych zadań. Do rzetelnego porównania potrzebne by było zestawienie sztywnych wydatków według jednolitej metodologii. Nie mam dostępu do wystarczających danych, by to policzyć.

Budżet na 2027 r. i bilion złotych wydatków. Czy są coraz „sztywniejsze”?

Paradoks polskich finansów publicznych polega na tym, że państwo dysponuje coraz większymi pieniędzmi, ale niekoniecznie ma coraz większą swobodę ich wydawania. Kolejne rządy podejmują decyzje, których finansowe konsekwencje rozciągają się na wiele lat i obarczają ciężarem kolejne rządy. Programy społeczne, zobowiązania wobec emerytów, nakłady na ochronę zdrowia, kontrakty zbrojeniowe czy obsługa zadłużenia nie znikają wraz z końcem kadencji rządu czy Sejmu. Przeciwnie, stają się punktem wyjścia do konstruowania następnego budżetu.

Problem zaczyna się wtedy, gdy suma wcześniej podjętych zobowiązań rośnie szybciej niż aktualne możliwości ich finansowania. Wówczas każda nowa inicjatywa wymaga albo rezygnacji z czegoś innego, albo podwyższenia podatków, albo zwiększenia zadłużenia. Istota problemu polega na tym, że każdy kolejny rząd w coraz większym stopniu jest „zakładnikiem” zobowiązań podjętych przez poprzedników. 

Deklaracja ministra finansów Andrzeja Domańskiego, że Polska musi być gospodarką innowacyjną, produktywną i odporną, zasługuje na uwagę. Innowacyjność i produktywność wymagają inwestycji, których efekty często pojawiają się dopiero po latach. Tymczasem wydatki wynikające z wcześniejszych zobowiązań trzeba finansować już dziś. Im większa część budżetu jest nimi związana, tym trudniej znaleźć środki na przedsięwzięcia, które mogłyby zwiększyć przyszłe dochody państwa.

Kto wie czy nie przekraczamy właśnie niewidzialnej granicy, poza którą – bez gruntownej przebudowy budżetu państwa, łącznie z wydatkami na różne transfery – stracimy zdolność do inwestycji w takiej skali, która jest wymagana do wzrostu zamożności kraju. Do pewnego stopnia można te inwestycje prowadzić na kredyt, ale jeśli ten kredyt staje się coraz droższy – a na odsetki wydajemy już co siódmą złotówkę w budżecie – i tutaj pojawia się ściana.

Projekt budżetu na 2027 rok pokazuje więc coś więcej niż tylko rekordową skalę wydatków i kolejną rekordowo wysoką dziurę w budżecie. Pokazuje również, że trudno będzie zmniejszyć dziury budżetowe bez naruszenia całej konstrukcji. Do tego potrzebni są odważni politycy-wizjonerzy i gotowi na zmiany (niekoniecznie łatwe) obywatele. Nie ma co wymagać od ministrów odpowiedzialnych za finanse państwa, że będą prowadzić jakąś politykę rozwojową, gdy 80% decyzji związanych z przyszłymi wydatkami zostało już wcześniej podjętych.

To podobna sytuacja, jak ta, w której znalazłby się uczeń na egzaminie, który ma odpowiedzieć na 100 pytań testowych, ale arkusz ma już wypełnionych 80 odpowiedzi. Nie wiadomo czy są to dobre odpowiedzi, czy błędne. Tak czy owak – nawet najlepsze odpowiedzi na kolejnych 20 pytań nie dają pewności, że egzamin zostanie zdany

Minister finansów może mieć do podpisania budżet na 2027 r. z wydatkami bliskimi biliona złotych, a jednocześnie niewiele możliwości decydowania, na co te pieniądze zostaną przeznaczone. To jest najważniejsze pytanie, które powinniśmy zadawać, analizując budżet państwa – ten i każdy następny. Nie tylko ile państwo zamierza wydać, ale również – ile pieniędzy pozostaje rządowi na swobodne podejmowanie decyzji. Im mniej mu zostanie, tym bardziej będziemy jak pasażerowie samolotu, który jest kierowany wyłącznie przez autopilota, bo „żywego” człowieka już w kabinie nie ma.

CZYTAJ TEŻ:

Źródło zdjęcia: screen z wystąpienia ministra finansów w Sejmie