Reforma planistyczna wchodzi w życie po cichu. Masz działkę rolną za miastem? Może być trudniej ją odrolnić i zbudować wymarzony dom

Masz działkę za miastem, którą – uciekając przed chorymi cenami mieszkań w centrach miast – kupiłeś, by wybudować na niej wymarzony dom? Reforma planistyczna może w niektórych przypadkach skomplikować realizację tych planów. Dostaliśmy kilka listów z pytaniami i apelem o wyjaśnienie sprawy, bo urzędnicy wypowiadają się enigmatycznie. No to wyjaśniamy. Co to jest reforma planistyczna, komu może utrudnić odrolnienie działki i wybudowanie domu?

O zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której doszło w 2023 r., było w przestrzeni publicznej cicho. Dziwnie cicho, biorąc pod uwagę, jak bardzo utrudnia ona sytuację osób posiadających grunty rolne położone poza miastami, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub chcących taką działkę kupić i wybudować tam dom.

Ciekawe? Po przeczytaniu wróć tutaj, kliknij i odkryj sprawdzone patenty Samcika na ochronę przed inflacją

W świetle nowych przepisów odrolnienie takich gruntów jest dużo trudniejsze. Nieprzemyślany zakup działki może okazać się najgorszą decyzją finansową w życiu, bo nie da się już na uproszczonych zasadach zmienić statusu działki rolnej na budowlaną. Ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie przewidziała okresu przejściowego, co część prawników uznaje za naruszenie Konstytucji.

Tyle że ludzie nie rozumieją, co się dzieje, dlatego mają pytania. A urzędnicy nie zawsze chcą lub nie zawsze potrafią udzielić odpowiedzi. Napisał do „Subiektywnie o Finansach” pan Oskar, który obawia się, że może on – oraz jego marzenie o nowym domu – stać się ofiarą reformy:

Rozproszona zabudowa kosztuje nas wszystkich

Po co w ogóle utrudniać odrolnianie gruntów poza miastami? O tym, że trzeba zatrzymać proces tzw. niekontrolowanego rozlewania się miast (eksurbanizacja, ang. urban sprawl), urbaniści mówią od dawna. Ktoś zapyta, co jest złego w tym, że osiedla powstają na przysłowiowych polach kapusty. Jeśli ktoś jest gotów daleko dojeżdżać do pracy i szkoły i nie mieć gwarancji dostępu do niektórych elementów infrastruktury miejskiej, to jego wolny wybór – powiedzą wolnościowcy. Tyle że to nie tylko o wolność jednostki chodzi.

Rozlewanie się miast coraz dalej od centrów i istniejących dzielnic to dla wielu rodzin jedyna szansa na własną nieruchomość. Działki położone na uboczu są tańsze, ale przecież nie ma darmowych obiadów i finalnie wszyscy zrzucamy się na to, by te podmiejskie osiedla jakoś funkcjonowały.

W grudniu 2021 r. Polski Instytut Ekonomiczny opublikował raport pod tytułem „Społeczno-gospodarcze skutki chaosu przestrzennego”. Analitycy oszacowali w nim, że całkowite roczne koszty chaosu przestrzennego w Polsce wynoszą 84,3 mld zł, a ponoszą je mieszkańcy, przedsiębiorcy i samorządy. W przeliczeniu na każdego zameldowanego gdziekolwiek mieszkańca naszego kraju to 2200 zł rocznie.

Największą część oszacowanej kwoty (34,6 mld zł) stanowią koszty związane z obsługą transportową (bezpośrednie koszty dojazdów do pracy, wartość utraconego czasu w związku z korkami). Ogromne koszty dotyczyły infrastruktury technicznej (20,5 mld zł). Czyli budowa dróg, rozbudowa sieci autobusowej i tego typu wydatki. Pozostałe koszty (32,3 mld zł) to wydatki na ochronę środowiska czy koszty zdrowotne, a nawet skutek tego, że duże tereny przeznaczone pod zabudowę są wyłączone z produkcji rolnej.

„Według polskiego prawa gmina ma obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury – drogowej i technicznej – dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Istotna część tych wydatków dotyczy budowy infrastruktury dla obszarów, które nigdy nie będą zamieszkane bądź będą zabudowane ekstensywnie”

– piszą autorzy raportu. Bezpośrednim kosztem związanym z nadmiernym rozproszeniem budownictwa jest też – ich zdaniem – niższa jakość powietrza, która przekłada się na zdrowie mieszkańców.

„Chaos przestrzenny istotnie zwiększa udział tak zwanej niskiej emisji, a więc emisji szkodliwych gazów i pyłów odbywającej się do wysokości 40 m. Wynika to między innymi z niepotrzebnego rozrostu ruchu samochodowego oraz rozproszonej i nieefektywnej sieci ciepłowniczej wykorzystującej domowe piece grzewcze. Według szacunków WHO (2015), zanieczyszczenie powietrza może powodować w Polsce straty w wysokości nawet 102 mld dol. rocznie. Wzrost zachorowalności i umieralności z powodu wysokiego poziomu zanieczyszczeń powietrza można szacować na około 45 000 zgonów rocznie. Oczywiście nie wszystkie te koszty należy wiązać z chaosem przestrzennym.”

Rządzący o tym wszystkim wiedzą, ale przez lata nie bardzo umieli coś z tym zrobić – a może nawet nie widzieli takiej potrzeby. Ludzie muszą gdzieś mieszkać, a mieszkania muszą być w przystępnej cenie. Politycy najwyraźniej uznawali, że skoro kogoś nie stać na mieszkanie w dzielnicy blisko centrum – albo marzy o domku z kawałkiem ogródka, więc siłą rzeczy celuje w obrzeża miast – to nie należy tego zabraniać.

Nieistniejące plany zagospodarowania i… reforma planistyczna

Piłeczka znalazła się po stronie samorządów, które mogą regulować rozlewanie się osiedli poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To akty prawne określające przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określające sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Są jednym z podstawowych dokumentów, z którym musi się zapoznać osoba przymierzająca się do zakupu działki. Z planu można wyczytać:

• jakie jest przeznaczenie działki (pod budownictwo jednorodzinne, mieszkaniowe, a może wyłącznie inwestycje),
• jaki wysoki może być budynek wzniesiony na działce,
• minimalne powierzchnie nowo podzielonych działek budowlanych, na których można postawić dom jednorodzinny lub bliźniaczy,
• zasady usytuowania obiektów na działce (np. możliwości lokalizowania domu jednorodzinnego przy granicy działki lub usytuowanie budynku względem drogi),
• kolorystykę elewacji budynków na danych terenach, a nawet zakaz używania niektórych materiałów wykończeniowych,
• gdzie będzie dojazd do budowanej nieruchomości,
• co może powstać w sąsiedztwie.

Miejscowe plany zagospodarowania to nie formalność: określają one, jak będzie się kształtowało w przyszłości nasze otoczenie, decydują o estetyce i funkcjonalności budynków we wsiach, miastach i miasteczkach i tym, czy będzie w nich jakaś myśl przewodnia.

Samorządom przyjmowanie planów idzie niestety bardzo opornie. Prof. Paweł Swianiewicz i dr Julita Łukomska opublikowali w 2022 r. raport, z którego wynika, że tylko 317 polskich gmin pokryło miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego 100% swojej powierzchni. Planami zagospodarowania przestrzennego objęto tylko 31,4% powierzchni kraju. Od tego czasu wyniki tylko nieznacznie się poprawiły.

Skoro samorządy nie podołały, to ustawodawca wytoczył broń ostateczną. W 2023 r. przyjął nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa wprowadza duże zmiany w zakresie odrolnienia gruntów. Do tej pory inwestorzy, którzy kupili działkę i chcą na niej coś zbudować, korzystali z zasad pozwalających na szybką zmianę przeznaczenia gruntów klas I‒III położonych poza granicami miast. Jeśli na danym terenie nie było planu zagospodarowania przestrzennego, można było uzyskać w uproszczonej ścieżce zezwolenie na budowę zwane warunkami zabudowy (tzw. WuZetka).

To się zmieniło. Teraz na takich gruntach nie można już ustalić warunków zabudowy w drodze decyzji urzędnika aż do czasu opracowania przez gminę ogólnego planu zabudowy (czyli dokumentu, który ma być „uproszczoną” wersją planu zagospodarowania przestrzennego). A więc, jeśli gmina nie „urzeźbiła” takiego planu dla danego terenu, to nabywca ziemi może mieć problem, żeby się na niej wybudować.

Ale – jak przypomina w swoim ostatnim komunikacie organizacja Pracodawcy RP – każda gmina musi uchwalić do końca 2025 r. taki właśnie plan ogólny. Plan ogólny ma zawierać ramowe wytyczne dotyczące zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy i ma być podstawą do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ma również na celu określenie, gdzie na terenie gminy mogą być wydawane decyzje o warunkach zabudowy na nową zabudowę.

„Po wejściu w życie nowych przepisów decyzje o warunkach zabudowy na nową zabudowę będą mogły być wydawane tylko w obszarach wyznaczonych w planie ogólnym. W dodatku warunki zabudowy, które nie uprawomocnią się do końca 2025 r., będą ważne tylko przez pięć lat. Będzie to istotna zmiana, gdyż dotychczas warunki zabudowy były wydawane bezterminowo.”

Reforma planistyczna. Jak odrolnić ziemię?

Dla tych, którzy chcą jeszcze lepiej zrozumieć, jak od strony decyzji urzędowych przebiega droga od zakupu ziemi do wybudowania na niej domu, poniżej przewodnik. W pewnej części pokrywa się on z tym, co napisałam powyżej, ale jest dokładniejszy (niektórzy czytelnicy mogą tego „pogłębienia” potrzebować).

Przebieg procedury odrolnienia działki położonej poza miastem zależy od tego, czy dla danego gruntu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz do jakiej klasy należą dane grunty. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów klas I-III (a więc gruntów wysokiej jakości) wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli minister wyrazi taką zgodę, zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli istnieje już plan miejscowy, który przeznacza dany grunt na cele rolnicze, to nie ma możliwości wydania warunków zabudowy (czyli tej WuZetki, która uprawnia do budowy domu), a dla zmiany przeznaczenia gruntu na cel budowlany konieczna jest zmiana planu miejscowego. Innej możliwości nie ma.

Przed zmianą przepisów nie była potrzebna zgoda ministra rolnictwa dla przekształcenia na cele nierolnicze położonych poza miastami gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli spełniały one łącznie kilka warunków:

• co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musiała zawierać się w obszarze zwartej zabudowy,
• grunty musiały być położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i
• nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej oraz
• ich powierzchnia nie mogła przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowiły jedną całość czy kilka odrębnych części.

Obecnie warunki są dużo bardziej rygorystyczne: zgoda ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze nie jest wymagana tylko i wyłącznie w przypadku gruntów położonych w obszarze uzupełnienia zabudowy. Obszar uzupełnienia zabudowy jest to teren wyznaczony w planie ogólnym gminy za pomocą granic według ściśle określonej procedury:

• wyznaczone granice obszaru nie powinny wykraczać poza obszar zgrupowania nie mniej niż 5 budynków,
• największa odległość pomiędzy każdym z pięciu budynków nie powinna przekraczać 100 m.

Wyznaczenie w planie ogólnym obszaru zabudowy ma niebagatelne znaczenie dla wszystkich, którzy mają działkę poza granicami miast, na terenie dla którego nie określono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tylko dla nieruchomości położonych w tych obszarach będą mogły być wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Reforma planistyczna nie przewidziała przepisów przejściowych, więc wraz z wejściem w życie ustawy jesienią 2023 r. przestała istnieć możliwość uproszczonego odrolnienie gruntów klas I-III leżących poza granicami administracyjnymi miast.

Do jesieni 2023 r., czyli wejścia w życie Reformy planistycznej, nie było większych problemów z uzyskaniem warunków zabudowy dla gruntów gorszej klasy, czyli IV-VI. Organ wydawał „wuzetkę”, jeśli teren miał dostęp do drogi publicznej i istniała co najmniej jedna zabudowana działka sąsiednia.

Po zmianie przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w odniesieniu do obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego przez gminę. Dobra wiadomość jest taka, że wymóg ten nie ma zastosowania do spraw dotyczących wydania decyzji WZ wszczętych do 31 grudnia 2025 r. Do końca tego roku nic się więc de facto nie zmienia w kwestii odrolnienia gruntów rolnych klasy IV-VI. Uderzenie przyjdzie 1 stycznia 2026 r., kiedy to odrolnienie takich gruntów będzie możliwe jedynie w przypadku terenów wskazanych w planie ogólnym jako obszary uzupełnienia zabudowy.

Co z gruntami rolnymi w granicach miast?

Nic się nie zmienia w odniesieniu do działek rolnych położonych w obrębie miast. Podlegają odrolnieniu z mocy prawa i nie stosuje się do nich przepisów dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze: nie ma konieczności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Idąc dalej, nie jest wymagane uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani wyrażenie zgody przez ministra właściwego ds. rozwoju wsi, nawet w przypadku gruntów wysokiej jakości, czyli klas I-III. Nadal jednak wymagane jest uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Reforma planistyczna nic nie zmieniła również w odniesieniu do nieruchomości rolnych położonych w granicach administracyjnych miast: uzyskanie specjalnej zgody na odrolnienie nie będzie możliwe. Nic też się nie zmieni w odniesieniu do działek rolnych położonych poza granicami miast, ale na terenach, dla których ustanowiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W trudnej sytuacji – przechodząc do podsumowania całego mojego wywodu – znaleźli się natomiast właściciele działek rolnych poza miastami – na obszarach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przepisy obowiązujące przed 24 września 2023 r. przewidywały możliwość odrolnienia działek, gdy grunty spełniały łącznie warunki:

• położone były w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej,
• położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej,
• ich powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy kilka odrębnych części,
• co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy.

Dzięki temu łatwo można było odrolnić działki rolne znajdujące się wśród już istniejącej zabudowy. To działki, które i tak nie miały znaczenia dla produkcji rolniczej. Ustawa planistyczna zmieniła zasady. Teraz gminy decydują, czy działki w ogóle będzie można odrolnić. Cel był godny pochwały: powstrzymanie niekontrolowanej urbanizacji. Wykonanie jednak pozostawia wiele do życzenia, bo ogromna liczba działek będzie „martwa” – nie powstaną na nich domy mieszkalne.

„Nowe przepisy zwiększają kontrolę gmin nad inwestycjami, co wpłynie na ograniczenie swobody i elastyczności prowadzenia projektów budowlanych. Regulacje mają szczególne znaczenie dla inwestorów. Tereny bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą mniej atrakcyjne, a uzyskanie nowych planów może być czasochłonne i kosztowne. Konieczność intensyfikacji działań inwestycyjnych, aby nie stracić praw do zabudowy, jest dużym wyzwaniem, z którym mierzą się właściciele nieruchomości, w tym też deweloperzy. Deweloperzy mogą stracić możliwość realizacji projektów na gruntach, które są potencjalnie atrakcyjne, ale nie spełnią kryteriów nowego planu ogólnego. Czas na uchwalenie przez gminy planów ogólnych jest niewystarczający”

– ostrzegają eksperci Pracodawców RP. Reforma planistyczna może więc kosztować wielu Polaków i urzędników trochę stresu. Ustawodawca tak aktywnie zabrał się do pracy nad ładem przestrzennym, że nie zawarł przepisów przejściowych i zaskoczył inwestorów, którzy nie zdążyli przekształcić swoich gruntów rolnych w budowlane. Zostali z działkami, na których być może przez lata niczego nie wybudują. Dotyczy to tylko niektórych osób, ale warto sprawdzić, czy reforma planistyczna nie obejmuje też Waszych działek, o ile takie posiadacie.

Czytaj też: Zanim wbijesz pierwszą łopatę, czyli z jakimi kosztami trzeba się liczyć przed rozpoczęciem budowy własnego domu? Działka i inne problemy

zdjęcie tytułowe: Pixabay