Recepta na zwiększenie dostępności mieszkań? Niektórzy mówią: zliberalizować prawa najemców, bo właściciele mieszkań boją się lokatorów. Ekonomiczna prawda czy publicystyczny mit?

Prawa najemców budzą kontrowersje. Nie bez powodu. Te prawa zabezpieczają bowiem ludziom najważniejszą potrzebę życiową, czyli dach nad głową. Z kolei dla wynajmujących są ograniczeniem możliwości rozporządzania głównym składnikiem majątku. Czy i jak bardzo państwo powinno chronić jedną lub drugą stronę? I jak nowe regulacje wpływają na dostępność mieszkań? Oto badania, które dają odpowiedzi

Tego artykułu możesz również posłuchać w naszym kanale podcastowym – czyta Maciej Jaszczuk

Ciekawe? Po przeczytaniu wróć tutaj, kliknij i odkryj sprawdzone patenty Samcika na ochronę przed inflacją

Na początku września Maciek Samcik recenzował wysyp obietnic wyborczych poszczególnych partii. Całość można przeczytać tutaj. Jeden punkt szczególnie mnie zaintrygował, więc postanowiłem poszperać głębiej, żeby sprawdzić, czy intuicja w tym przypadku znajduje potwierdzenie w badaniach. A chodzi o nieruchomości.

„Konfederacja ma chyba bardziej rynkowy i lepszy pomysł – chciałaby tak zmienić przepisy, by najemcy mieli mniej praw, a wynajmujący więcej (np. żeby łatwiej było ich wyrzucić za niepłacenie czynszu), a to ma ich skłonić do rzucenia na rynek miliona pustostanów, czyli mieszkań kupionych po części jako inwestycja i niewynajmowanych”

– napisał nasz Ojciec Redaktor.

Ta część mojej mózgownicy, która najchętniej by rozkułaczała wszelkich kamieniczników, od razu podniosła larum! Jakże to? To musi być jeden z tych liberalnych mitów, taki jak rozleniwiające zasiłki i płaca minimalna powodująca wzrost bezrobocia. Zacząłem więc szukać badań naukowych, które potwierdzałyby lub zaprzeczały, że ograniczanie praw najemców przekłada się na większą dostępność mieszkań.

W Polsce trudno o takie badania – mamy relatywnie młody rynek, gospodarka rozwija się bardzo szybko, w społeczeństwie i demografii zachodzi dużo zmian jednocześnie – ciężko byłoby wyciągać jednoznaczne wnioski na temat wpływu jednego tylko czynnika na tak złożone zagadnienie.

Idealnym krajem do prowadzenia takich obserwacji porównawczych są, jak zwykle, USA. Jest to jeden wielki obszar gospodarczy, ale ze względu na federalną strukturę każdy ze stanów ma własne przepisy regulujące m.in. właśnie kwestie wynajmu.

Każdy z tych stanów, także niezależnie od siebie, dokonuje zmian – raz zwiększając prawa najemców, raz je redukując. Badacze mają więc idealną piaskownicę do zabawy. I tak też zrobiło troje ekonomistów z amerykańskich uniwersytetów: N. Edward Coulson, Thao Le oraz Lily Shen.

Przeczytaj też: Coraz mniej studentów szuka mieszkań, ale możliwości jest coraz więcej. Wśród nich prywatne akademiki i mieszkania na abonament. Opłaca się?

Prawa najemców sprowadzone do indeksu

Postanowili oni zacząć od porównania systemów prawnych regulujących prawa najemców. Na podstawie kluczowych dwunastu regulacji wyznaczyli Indeks Praw Najemcy. Przyjmuje on wartość 0-12, a im wyższy wskaźnik, tym bardziej chronieni są lokatorzy.

Badacze stwierdzili, że w najbardziej podstawowym wymiarze regulacje chroniące najemców mają jeden cel: zwiększyć koszt eksmisji lokatora, który musi ponieść właściciel mieszkania. Im trudniej jest to zrobić, im dłużej może trwać taka procedura, tym silniejszą pozycję negocjacyjną w razie ewentualnego sporu mają najemcy.

Indeks Praw Najemcy pozwala także na obserwację zmian przepisów w czasie. Autorzy badania wzięli pod uwagę stan prawny w latach 1997-2015 we wszystkich 50 stanach. Mając już taką podstawę, mogli zacząć porównywać te wskaźniki, mogli zacząć porównywać je z danymi z rynku mieszkaniowego USA.

Szczególnie blisko badacze przyjrzeli się pięciu zjawiskom: wysokości czynszu, podaży mieszkań, odsetkowi pustostanów, bezdomności i liczbie eksmisji. Intuicja podpowiada, że zwiększanie ochrony lokatorów (czyli wzrost wartości Indeksu Praw Najemcy) powinien przekładać się na mniejszą liczbę osób bezdomnych i spadek liczby eksmisji, ale kosztem wyższych czynszów, niższej dostępność lokali i liczniejszych pustostanów.

Czy dane potwierdzają te przypuszczenia?

Autorzy nie ukrywają, że powodem, dla którego przeprowadzili to badanie, jest ogromna skala eksmisji, którą zaobserwowali w USA. Z przytaczanych danych wynika, że co roku w Stanach Zjednoczonych przeprowadza się 2,3 miliona eksmisji, co oznacza, że co minutę cztery osoby są siłą wyrzucane z mieszkania, w którym żyją.

Jest to zdecydowanie poważny problem społeczny za Oceanem – podobnie jak wykluczenie istotnej części społeczeństwa z możliwości korzystania z opieki medycznej ze względu na „prywatny” (choć solidnie dotowany z budżetu) system ubezpieczeń. Czy eksmisje są przejawem ubóstwa, czy też jednym z czynników, który je powiększa?

Badacze chcieli odpowiedzieć na pytanie, czy rozszerzając ochronę lokatorów można systemowo i długoterminowo ograniczyć zjawisko bezdomności i liczbę eksmisji. Jakie wyniki dały ich analizy?

Co do zasady wyniki są zgodnie z wcześniejszymi przeczuciami. Zwiększenie praw lokatorów o jeden stopień (w 12-stopniowej skali) był skorelowany ze wzrostem stawek czynszu o ok. 6%, spadkiem podaży mieszkań na wynajem o 2%, wskaźnik pustostanów zaś obniżał się o przeciętnie 9%.

Jak rozumieć te liczby? Samo badanie odpowiedzi nie daje – skupia się bowiem na statystycznych korelacjach, a nie merytorycznych wyjaśnieniach. Można jednak zakładać takie tłumaczenie: z punktu widzenia właściciela mieszkania wzrost ryzyka, że w przypadku problematycznego najemcy pozbycie się go może być bardziej długotrwałe i kosztowne, przekłada się wprost na podniesienie ceny. Co jest naturalne – w każdej działalności gospodarczej wyższe ryzyko wiąże się z wyższą premią.

Jednocześnie dla niektórych wynajmujących to ryzyko może okazać się za duże – dlatego też spada liczba mieszkań wystawionych na rynek. Skąd jednak tak silne obniżenie się odsetka pustostanów, czyli niewynajętych lokali?

Przyczyna może leżeć po drugiej stronie tego medalu. Wzrost ochrony prawnej lokatorów o jeden punkt przekłada się także na 9-proc. spadek eksmisji. Możliwe jest więc nałożenie się dwóch czynników: mniejszej podaży mieszkań, a także niższej rotacji najemców – ze względu na chroniące ich przepisy.

Badacze konkludują, że krótkoterminowo rozszerzanie regulacji chroniących najemców zmniejsza liczbę osób, które lądują na bruku wbrew swojej woli. Jest więc korzystne dla tych, którym już się udało znaleźć miejsce do życia. Dla wszystkich pozostałych sytuacja się jednak pogarsza, co w długim terminie wcale nie pomaga w rozwiązaniu problemu.

Gdyby Polska była 51. stanem…

Zanim odpowiem na to pytanie, chciałem przytoczyć te dwanaście regulacji, które zostały przez badaczy wzięte pod uwagę jako fundamenty ochrony prawa najemców do bezpiecznego korzystania z lokalu.

1. Czy prawo określa maksymalną wartość depozytu (kaucji), którą wynajmujący może pobrać od najemcy?
2. Czy prawo nakazuje, by wynajmujący płacił odsetki najemcy od wartości wpłaconego depozytu (kaucji)?
3. Jaki jest termin zwrotu depozytu (kaucji)?
4. Jakie są zasady i terminy wypowiadania umowy najmu?
5. Jakie są zasady i terminy podnoszenia czynszu?
6. Czy prawo zezwala na wstrzymanie zapłaty czynszu przez najemcę w sytuacji, gdy wynajmujący nie wywiązuje się ze swoich obowiązków?
7. Jak uregulowane są zasady wzajemnego rozliczania kosztów napraw i remontów?
8. Jak długa zwłoka w zapłacie czynszu uprawnia wynajmującego do rozpoczęcia eksmisji?
9. Ile czasu musi pozostawić wynajmujący na wyprowadzenie się najemcy z lokalu w przypadku naruszenia przez niego postanowień umowy?
10. Jakie są sankcje wobec wynajmującego, jeśli podejmie próby pozbycia się lokatorów poza oficjalną procedurą (np. odcinając prąd)?
11. Czy lokatorzy mają prawo pozostać w lokalu, jeśli wynajmujący próbowali nielegalnie się ich pozbyć?
12. Czy na poziomie stanowym przyjęte są regulacje, które zabraniają kontroli czynszów przez władze lokalne?

Policzenie wartości Indeksu Praw Najemcy dla Polski jest dość problematyczne, ponieważ mamy kilka osobnych porządków prawnych, jeśli chodzi o regulacje najmu nieruchomości. Inne prawa i obowiązki nakłada ustawa o ochronie praw lokatorów w przypadku najmu instytucjonalnego, najem przez gminę czy najmu okazjonalnego.

W ramach przepisów ogólnych, przykładając kryteria zastosowane przez amerykańskich badaczy, wskaźnik wyszedł mi na poziomie 8 pkt – średnia dla USA wynosi 5,5 pkt. Można więc uznać, że jesteśmy powyżej średniej. Jednak w przypadku najmu okazjonalnego ten indeks byłby niższy.

Widać od razu pewne różnice kulturowe. Na przykład oprocentowanie kaucji z polskiej perspektywy może wydawać się jakimś pomysłem z innego świata – doświadczenie podpowiada raczej, że w naszych warunkach kaucję raczej od razu spisuje się na straty, a jedynie łagodne usposobienie wynajmującego może na koniec umowy sprawić, że lokator dostanie ją z powrotem. Oczekiwanie, że jeszcze będzie mu wypłacany od niej procent, przekracza moje wyobrażenia. W Polsce nawet banki prawie nie płacą za depozyty, a co dopiero wynajmujący…

Z drugiej strony terminy, które właściciel mieszkania może dać lokatorowi na wyprowadzkę w USA, wydają się barbarzyńsko krótkie. Stan, który w przypadku braku zapłaty czynszu w terminie nakazuje czekać z eksmisją więcej niż tydzień, jest uznawany za przyjazny lokatorom i dodaje sobie punkt do wartości indeksu.

W Polsce odcięcie lokatorowi mediów (prądu, wody) jest przestępstwem. W USA, jeśli prawo dopuszcza możliwość pozwania właściciela w przypadku wyrządzenia przez niego materialnych szkód – badacze uznają za chroniące najemcę.

Z kolei Amerykanie mają głęboko zakorzenioną równość stron – owszem, właściciel może dość szybko pozbyć się naruszającego umowę lokatora, jednak jeśli wynajmujący nie spełnia swoich obowiązków, najemca może przestać płacić, dopóki sprawa nie zostanie wyjaśniona. I to jest norma – tylko mniej niż jedna piąta stanów wyklucza taką możliwość.

W USA poważnie traktuje się także własność. Właściciel lokalu ma dużo więcej praw – co przejawia się właśnie w ciężkiej do pogodzenia się w naszych warunkach łatwości do rozpoczęcia eksmisji. Jednak z własnością wiążą się też obowiązki – w tym polegające na utrzymaniu i naprawach lokalu. W polskich przepisach jest wymieniony cały zakres spraw związanych z utrzymaniem mieszania, które obciążają najemcę. W USA natomiast większość stanów pozwala na odliczanie od czynszu tego typu wydatków ponoszonych przez lokatorów.

Czy w Polsce należy zliberalizować prawa najemców?

Na to pytanie nie da się odpowiedzieć. Jedni twierdzą, że najem jest zbyt rygorystycznie regulowany, inni – że za mało. I jedni, i drudzy mogą mieć rację, ponieważ prawdopodobnie rozmawiają o różnych typach najmu.

Pierwszym krokiem powinno być więc uporządkowanie przepisów, zebranie opinii z rynku (obu jego stron!) na temat kwestii, które najczęściej generują spory prawne. I dopiero wówczas należałoby podjąć decyzję, czy idziemy bardziej w kierunku ochrony lokatorów czy ochrony właścicieli.

Drugim krokiem – ale to już w sumie mrzonka, powtarzana od ponad 30 lat – byłoby usprawnienie egzekwowania tych regulacji. Żadne przepisy nie pomogą, jeśli sprawa w sądzie będzie trwała kilka lat. Żadne zabezpieczenia lokatorów nie będą traktowane poważnie, jeśli możliwe jest wykupienie „usługi” polegającej na oferowaniu lokali zastępczych – które może istnieją, a może nie.

Nie mamy w Polsce aż takiej skali bezdomności, jak – paradoksalnie – w najbogatszym kraju świata. Relatywnie do liczby ludności, w USA dwa razy więcej osób żyje na ulicy niż w naszym kraju. Z drugiej strony, choć właściciele lokali narzekają, popyt inwestycyjny na nieruchomości nadal jest wysoki, a mieszkania na wynajem są wciąż uznawane za jeden z najpewniejszych sposobów na zapewnienie sobie pasywnego dochodu.

Mamy za to wielki problem z wzajemnym zaufaniem do siebie, a także z nadużywaniem praw zarówno przez wynajmujących, jak i najemców (i każdy uzasadnia swoje zachowanie tym, że musi się zabezpieczyć przed nieuczciwością tej drugiej strony) i wykorzystywaniem dysfunkcji wymiaru sprawiedliwości. Skoro wiadomo, że w razie sporu i tak nikt nie będzie się sądził, bo to tylko „zamrozi” konflikt na lata, ostatecznie często decyduje siła, bezczelność albo zastraszenie.

Źródło zdjęcia: Jose Alonso/Unsplash